قرار “صلاحيات الحرب” صراع بين الكونغرس والرئيس الأميركي | الموسوعة

قانون فدرالي أميركي أُقرّ عام 1973 بهدف إرساء توازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية في اتخاذ القرارات المتعلقة بإشراك الولايات المتحدة في الحروب أو الاشتباكات العسكرية الخارجية، عن طريق وضع آليات تتيح لكل من الرئيس والكونغرس المشاركة في تلك القرارات.

ويعمل القانون على تعزيز الشفافية والمساءلة في القرارات الحكومية ذات الصلة، عبر فرض قيود على صلاحيات الرئيس في استخدام القوات المسلحة خارج البلاد لتنفيذ هجمات عسكرية فعلية أو محتملة دون الحصول على إعلان حرب أو تفويض صريح من الكونغرس الذي يلزمه بتقديم تقارير دورية في فترات النزاعات العسكرية.

وهناك جدل متكرر في الأوساط السياسة الأميركية، إذ يسعى بعض المشرعين إلى تعديل هذا القانون لفشله برأيهم في ضمان دور فاعل للكونغرس أثناء الأزمات العسكرية، لاسيما مع تمكن الرؤساء في العديد من الحالات من الالتفاف على أحكامه.

وفي المقابل، يرى آخرون داخل الكونغرس، إلى جانب مسؤولين في السلطة التنفيذية، أن الرئيس بحاجة إلى مزيد من المرونة في إدارة السياسة الخارجية، معتبرين القرار غير دستوري وغير عملي، كما طالب البعض بإلغائه.

خلفية تاريخية

يوزع الدستور الأميركي صلاحيات اتخاذ قرارات الحرب بين الكونغرس والرئيس. ووفق القسم الثامن من المادة الأولى، يملك الكونغرس سلطة إعلان الحرب وتعبئة ودعم القوات المسلحة، في حين تنص المادة الثانية على أن الرئيس يشغل منصب القائد الأعلى للقوات المسلحة، مما يمنحه سلطة قيادة القوات الأميركية بعد صدور قرار خوض الحرب.

ومنذ الحرب العالمية الثانية، لم يعلن الكونغرس الحرب على دولة أخرى، بينما اتخذ رؤساء الولايات المتحدة عددا من القرارات بشأن حروب وهجمات عسكرية خارجية، وقد أثار ذلك جدلا مستمرا حول ما إذا كان الرئيس مخولا دستوريا بإرسال قوات إلى الخارج لتنفيذ أعمال عسكرية دون إعلان حرب أو الحصول على تفويض من الكونغرس.

وفي خمسينيات وستينيات القرن العشرين، زادت النقاشات داخل الكونغرس بشأن استخدام الرئيس للقوات المسلحة دون تفويض، وذلك أثناء الحرب الكورية (1950-1953) ثم حرب فيتنام (1955- 1975).

وبحلول أوائل السبعينيات من القرن العشرين، كان رأي الأغلبية في الكونغرس أن التوازن الدستوري لصلاحيات الحرب قد مال بشكل مبالغ فيه نحو الرئيس.

وبلغ التوتر ذروته عندما أمر الرئيس الراحل ريتشارد نيكسون بشن غارات على كمبوديا ولاوس سرا أثناء حرب فيتنام دون موافقة الكونغرس الذي سعى إلى ترسيخ سلطته الدستورية في اتخاذ القرارات المتعلقة باستخدام القوات المسلحة للقيام بعمليات عسكرية أو أعمال قد تفضي إلى اندلاع اشتباكات عسكرية خارجية، والحد من سلطة الرئيس في اتخاذ قرارات أحادية بهذا الشأن.

وفي 7 نوفمبر/تشرين الثاني 1973 أقر الكونغرس “قرار صلاحيات الحرب” رغم اعتراض نيكسون الذي اعتبر القرار غير دستوري، لأنه يحد من صلاحيات الرئيس، واستخدم حق النقض (الفيتو) إلا أن الكونغرس تمكن من تجاوز الطعن، عبر التصويت بأغلبية فاقت ثلثي أعضاء مجلسيْ الشيوخ والنواب، وهو ما يشترطه الدستور لتجاوز الفيتو.

الضوابط التشريعية لقانون “صلاحيات الحرب”

يحدد “قرار صلاحيات الحرب” أو ما يُعرف بـ”قانون صلاحيات الحرب” الإجراءات التي ينبغي على كل من الرئيس والكونغرس اتباعها عند المشاركة في قرارات إرسال القوات المسلحة إلى الأعمال العسكرية، في حال لم يصدر عن الكونغرس إعلان الحرب بالفعل، أو تفويض محدد.

ويشمل القانون مجموعة من المرتكزات التي تنظم استخدام القوة العسكرية في النزاعات الخارجية، أبرزها:

• صلاحيات الرئيس

تقتصر صلاحيات الرئيس، بصفته القائد الأعلى للقوات المسلحة الأميركية، على استخدام تلك القوات في أعمال حربية فعلية أو محتملة ضمن حالات ثلاث:

• إعلان الكونغرس حالة حرب.
• تفويض قانوني محدد من الكونغرس.
• حالة طوارئ وطنية ناجمة عن هجوم على الولايات المتحدة أو أراضيها أو ممتلكاتها أو قواتها المسلحة.

ويمنع القرار إدخال القوات المسلحة في أعمال عسكرية عن طريق الاستنتاج من حكم قانوني أو معاهدة، إلا إذا كان هذا القانون أو التشريع المُنفِّذ لهذه المعاهدة يُجيز صراحة إدخال القوات المسلحة في الأعمال العسكرية الفعلية أو المحتملة.

• التشاور مع الكونغرس

يُلزِم القرار الرئيس بالتشاور مع الكونغرس في كل حالة ممكنة قبل شروع القوات المسلحة في أعمال عسكرية فعلية أو محتملة، أو تمديد استخدام هذه القوات في الأعمال العسكرية.

• الإبلاغ كتابيا

في حال لم يصدر عن الكونغرس إعلان حرب أو لم يُصرّح بنشر القوات المسلحة، يجب على الرئيس تقديم تقرير مكتوب لإبلاغه بالحالات التالية:

1. إدخال القوات الأميركية في أعمال عسكرية فعلية أو محتملة.
2. إدخال القوات الأميركية إلى أراض أو مجال أو مياه دولة أجنبية، وهي مجهزة للقتال، باستثناء عمليات الانتشار التي تتعلق بمجالات الإمداد أو الاستبدال أو الإصلاح أو تدريب هذه القوات.
3. زيادة كبيرة في عدد القوات المسلحة الأميركية المجهزة للقتال والمتمركزة بالفعل في دولة أجنبية.

ويُمنح الرئيس مهلة 48 ساعة من نشر القوات لإرسال تقرير إلى الكونغرس يشرح فيه القرار الذي يجب أن يتضمن المعلومات التالية:

1. الظروف التي تطلبت إدخال القوات المسلحة.
2. السلطة الدستورية والتشريعية التي تم بموجبها إدخال القوات.
3. النطاق والمدة المُقدّرة للأعمال العسكرية أو المشاركة فيها.
4. تقديم أي معلومات أخرى يطلبها الكونغرس في إطار الوفاء بالمسؤوليات الدستورية فيما يتعلق بإلزام الأمة بالحرب واستخدام القوات الأميركية في الخارج.

ويجب على الرئيس، في فترات الأعمال العسكرية للقوات الأميركية، تقديم تقرير واحد على الأقل كل 6 أشهر للكونغرس.

• تحديد مدة العمل العسكري

يُلزَم الرئيس بموجب القرار بإنهاء استخدام القوات المسلحة في غضون 60 يوما، ما لم يعلن الكونغرس الحرب أو يأذن بتمديد مدة الأعمال العسكرية، أو في حال عدم قدرة الكونغرس على الاجتماع نتيجة هجوم مسلح على الولايات المتحدة.

ويمكن للرئيس تمديد فترة الـ60 يوما لـ30 يوما إضافية إذا استدعت الضرورة استمرار استخدام القوات المسلحة لتحقيق انسحاب آمن.

ويجب على الرئيس سحب القوات في أي وقت إذا أصدر الكونغرس توجيهات بذلك بموجب قرار مشترك.

• إجراءات اتخاذ القرار

يحدد القرار الآليات التي يجب على الكونغرس أن يتبعها في النظر بمشاريع القوانين المُقدّمة له بشأن تفويض استخدام القوات المسلحة، والإطار الزمني الذي ينبغي الالتزام به أثناء تنفيذ تلك الإجراءات.

ويسمح القانون لأي عضو في مجلسي النواب أو الشيوخ بطلب التصويت على إلزام الرئيس بسحب القوات المسلحة الأميركية من الأعمال العسكرية.

فاعلية قرار سلطات الحرب

سعى مشرّعو “قرار صلاحيات الحرب” للحفاظ على قدر من المرونة يُمكّن الرئيس من الرد الفوري على الهجمات أو التعامل مع حالات الطوارئ، إلا أن رؤساء الولايات المتحدة أعربوا بشكل متكرر عن رفضهم للقرار، معتبرينه انتهاكا غير دستوري لصلاحيات الرئيس بوصفه القائد الأعلى للقوات المسلحة.

وفي 20 أكتوبر/تشرين الأول 1983، صوّت مجلس الشيوخ على تعديل قرار صلاحيات الحرب بإلغاء “القرار المتزامن” واعتماد “قرار مشترك” يتطلب عرضه على الرئيس، ولم يتم تعديل قرار صلاحيات الحرب نفسه، بل اعتُمد في ذلك إجراء مستقل.

ومع ذلك ظل القانون محلّ جدل مستمر في الأوساط السياسية الأميركية، إذ رأى عدد من أعضاء الكونغرس إلى جانب مسؤولين بالسلطة التنفيذية أن الرئيس بحاجة إلى قدر أكبر من المرونة في إدارة شؤون السياسة الخارجية، ويعتبرون أن القانون غير دستوري وغير عملي، بل دعا بعضهم إلى إلغائه، وقد عمد الرؤساء بالعديد من الحالات إلى الالتفاف على أحكامه.

وفي المقابل، يرى بعض المشرعين ضرورة تعديل القرار بسبب فشله -برأيهم- في ضمان دور فاعل للكونغرس في فترات الأزمات العسكرية، وقد اشتكى أعضاء المجلس من عدم إخطارهم في الوقت المناسب أو عدم تزويدهم بتفاصيل كافية بشأن بعض الاشتباكات العسكرية، ولجأ بعض المشرعين إلى المحكمة لطلب الفصل فيما يعتقدون أنه انتهاكات للقرار.

وبعد انتهاء الحرب الباردة عام 1990، بدأت الولايات المتحدة تميل إلى الابتعاد عن التدخلات العسكرية الأحادية، وفضّلت العمل في إطار الشرعية الدولية عبر عمليات تُصرّح بها أو تدعمها الأمم المتحدة، ووفق قرارات صادرة عن مجلس الأمن الدولي.

واتخذ الرؤساء قرارات الأمم المتحدة أو منظمة حلف شمال الأطلسي مبررا للتدخل العسكري، ونشرت القوات الأميركية ضمن القوات الدولية في عدد من المناطق، من بينها الكويت والعراق والصومال ويوغسلافيا السابقة وهاييتي.

وقد أثار هذا الوضع جدالات جديدة، إذ لا يستثني قرار “صلاحيات الحرب” العمليات العسكرية التي تتم تحت مظلة الأمم المتحدة من أحكامه، كما لا يتضمن أي إجراءات خاصة بها.

ومع ذلك، بادر الكونغرس إلى سنّ تدابير تهدف إلى تعزيز رقابته على مشاركة الولايات المتحدة في عمليات حفظ السلام، بما في ذلك فرض قيود عامة ومحددة على التمويل، وإلزام الرئيس بتقديم تقارير دورية بشأن العمليات الجارية أو المتوقعة.

أبرز الحروب والعمليات المرتبطة بالقرار

منذ صدور قرار “صلاحيات الحرب” شاركت القوات الأميركية في كثير من الحروب والعمليات العسكرية. وبينما امتثل بعض الرؤساء بأحكام القرار في بعض الحالات، تجاهلوها في حالات أخرى فأصدروا أوامر بتنفيذ ضربات عسكرية خارجية دون الحصول على إذن مسبق من الكونغرس.

وفيما يلي أبرز هذه العمليات العسكرية والحروب التي ارتبطت بتطبيق قرار سلطات الحرب أو الجدل حوله:

• إيران (أبريل/نيسان 1980):

في أعقاب محاولة فاشلة لإنقاذ الرهائن الأميركيين المحتجزين بإيران، قدّم الرئيس الأميركي الراحل جيمي كارتر تقريرا إلى الكونغرس، لكنه لم يُجر مشاورات مسبقة، وجادل بأن محاولة إنقاذ الرهائن لا تتطلب استشارة الكونغرس، لأن المهمة كانت محاولة إنقاذ، ولم تكن عملا حربيا ضد إيران.

• لبنان (يوليو/تموز 1982):

أعلن الرئيس الأميركي حينئذ رونالد ريغان إرسال قوات من مشاة البحرية (المارينز) إلى لبنان ضمن قوة حفظ السلام متعددة الجنسيات، وقدّم الرئيس 3 تقارير بموجب قرار صلاحيات الحرب، لكنه لم يُبلغ عن إدخال القوات في أعمال عسكرية فعلية أو محتملة، مما أدى إلى تفعيل المشاركة مدة 60 يوما.

ومع تنامي الاشتباكات، تعرضت قوات المارينز لخسائر كبيرة في الأرواح، مما دفع الكونغرس للمطالبة بتفعيل قرار صلاحيات الحرب. وفي سبتمبر/أيلول 1983، أقرّ الكونغرس تفويضا ببقاء القوات 18 شهرا إضافية، ولكن بعد تفجير أودى بحياة 241 جنديا خريف 1983، أعلن ريغان سحب القوات من لبنان منهيا المشاركة الأميركية في مارس/آذار 1984.

• ليبيا (مارس/آذار 1986):

أطلقت ليبيا صواريخ على طائرات أميركية في خليج سرت، فردت واشنطن بضرب مواقع ليبية. وفي أبريل/نيسان، وقع تفجير في برلين قُتل فيه جندي أميركي، وأعلن الرئيس ريغان عن وجود أدلة دامغة تدين طرابلس الغرب، وأمر بشن غارات جوية عليها، وأبلغ الكونغرس بذلك لكنه لم يذكر اعتماده قرار “صلاحيات الحرب”.

• الخليج العربي:

في أغسطس/آب 1990، أبلغ الرئيس الأميركي آنذاك جورج بوش الأب الكونغرس بأنه نشر قوات مسلحة في منطقة الخليج، وأنها مستعدة للتدخل مع جهات أخرى في أعقاب غزو الرئيس العراقي الراحل صدام حسين للكويت.

ورغم أنه لم يتشاور مع الكونغرس قبل نشر القوات، فإن الكونغرس اعتمد تشريعات تدعم الجهود المبذولة لإنهاء الغزو العراقي للكويت عبر عقوبات وتمويل، لكن دون تفويض صريح باستخدام القوة. ومع تصاعد التوتر، طلب بوش دعم الكونغرس الذي أقر مطلع العام 1991 استخدام القوة العسكرية ضد العراق مشترطا تقديم الرئيس تقريرا كل 60 يوما.

يوغسلافيا السابقة (تسعينيات القرن العشرين):

أمر الرئيس الأميركي حينئذ بيل كلينتون بنشر آلاف الجنود في يوغسلافيا السابقة ضمن قوات حفظ السلام الدولية، دون إذن مسبق من الكونغرس الذي صعّد من مطالبته بموافقته قبل أي نشر عسكري، لكن كلينتون واصل إرسال القوات مستندا إلى سلطاته الدستورية باعتباره قائدا أعلى للقوات المسلحة، ورغم معارضة الكونغرس المتزايدة تم تنفيذ اتفاقية دايتون عام 1995، وبموجبها نشرت القوات الأميركية ضمن قوة تابعة لحلف شمال الأطلسي (الناتو) لحفظ السلام.

• أفغانستان: (سبتمبر/أيلول 2001)

في أعقاب هجمات 11 سبتمبر/أيلول 2001 التي استهدفت مركز التجارة العالمي ومبنى وزارة الدفاع الأميركية (البنتاغون) اعتبر الرئيس جورج بوش الابن أن ما جرى “أعمال حرب” تستوجب ردا عسكريا، وأجرى مشاورات مع الكونغرس الذي منحه تفويضا باستخدام القوة ضد “الدول أو المنظمات أو الأشخاص” المسؤولين عن الهجمات بالتخطيط أو التنفيذ المباشر أو تقديم المساعدة، فضلا عن أي شخص آوى تلك المنظمات أو الأشخاص.

واستخدم بوش هذا التفويض لتبرير العمليات العسكرية التي بدأت في أفغانستان عام 2001، ثم واصل الرؤساء الثلاثة الذين خلفوه الاستناد إلى التفويض ذاته -الذي لم تُحدد مدة صلاحيته- في تنفيذ عمليات عسكرية ضمن إطار ما يُعرف بـ”الحرب على الإرهاب” في دول مثل: أفغانستان وباكستان والصومال والعراق وليبيا وسوريا واليمن وغيرها.

• العراق:

أصدر الكونغرس عام 2002 تفويضا للرئيس بوش باستخدام القوة ضد العراق، بحجة الدفاع عن الأمن القومي وإنفاذ قرارات الأمم المتحدة، لكنه قيّد استخدام القوة بشرط فشل الوسائل السلمية، مع التزام الرئيس بتقديم تقارير دورية.

وكان ذلك التفويض هو الأساس لغزو العراق عام 2003، وظلت صلاحيته مفتوحة، واستُند إليه عام 2020 في اغتيال الجنرال الإيراني قاسم سليماني في بغداد.

ليبيا (عام 2011):

اعتبر الرئيس الأميركي الأسبق باراك أوباما التدخل العسكري في ليبيا لا يُشكل “أعمالا عسكرية” وفق المنصوص عليه في قرار صلاحيات الحرب، بسبب محدودية الدور الأميركي، وعدم وجود قتال مباشر أو خسائر بشرية، مؤكدا عدم الحاجة لتفويض من الكونغرس، وصرح بأنه اتخذ هذه القرارات وفقا لسلطته الدستورية بصفته قائدا أعلى للجيش، مع التزامه بالإبلاغ الدوري والتشاور القانوني مع الكونغرس.

• العراق:

عام 2014، بدأت الحملة العسكرية الأميركية ضد تنظيم الدولة الإسلامية (داعش) في العراق، وامتدت لاحقا إلى سوريا وليبيا، واعتمد الرئيسان أوباما ثم دونالد ترامب على تفويضات استخدام القوة القائمة منذ 2001 و2002، مما أثار جدلا في الكونغرس بشأن شرعية استخدام القوة دون تفويض جديد.

• اليمن (مارس/آذار2025):

أمر ترامب بشن غارات جوية على مناطق تسيطر عليها جماعة الحوثيين في اليمن، وأبلغ الكونغرس عبر رسالة يشرح فيها مبرراته ويذكر أوامره الموجهة إلى القوات الأميركية بهذا الصدد، وذلك بما يتماشى مع قرار “صلاحيات الحرب”.

• إيران (21 يونيو/حزيران 2025):

أمر ترامب بتنفيذ ضربات عسكرية على المفاعلات النووية الإيرانية، وفي أعقاب الضربة أبلغ الكونغرس عبر رسالة قائلا إن الضربات على إيران كانت “محدودة النطاق والغرض” و”مُصمّمة لتقليل الخسائر، وردع الهجمات المستقبلية، والحد من خطر التصعيد” وقد واجه الرئيس انتقادات بانتهاك القانون بعد شنّه غارة دون استشارة مسبقة مع الكونغرس.

ولكن في 27 يونيو/حزيران 2025، صوّت مجلس الشيوخ بالأغلبية ضد محاولة يقودها الديمقراطيون لاستخدام قرار “صلاحيات الحرب” لمنع ترامب من استخدام المزيد من القوة العسكرية ضد إيران.